從企業(yè)創(chuàng)新調查看我國創(chuàng)新政策的效果和方向
2017-09-20 17:58:12
來源：人民智庫
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全國首次企業(yè)創(chuàng)新調查顯示，創(chuàng)新政策總體效果較好但問題仍多，政策門檻高，知曉度低，手續(xù)繁雜是效果不明顯的主要原因。創(chuàng)新政策的作用是降低企業(yè)的創(chuàng)新成本，但無法激勵不想創(chuàng)新的企業(yè)去創(chuàng)新。以激勵創(chuàng)新為目的的政策，卻受到創(chuàng)新不足的制約，這是我國創(chuàng)新政策面臨的兩難境地。研發(fā)活躍的企業(yè)和行業(yè)受創(chuàng)新政策影響較大，而小企業(yè)和欠發(fā)達地區(qū)是創(chuàng)新政策的軟肋。要提高企業(yè)創(chuàng)新動力，需要克服創(chuàng)新收益低、成本高、創(chuàng)新資金短缺三大障礙。加快市場經濟體制改革是激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新動力的根本途徑。創(chuàng)新政策應以“開源”“節(jié)流”“疏通”為重點，加強創(chuàng)新政策的科學性和地方政府政策落實和服務能力，擴大政策受惠面。實現(xiàn)激勵小微企業(yè)和初創(chuàng)企業(yè)創(chuàng)新的目標，應形成創(chuàng)新政策、小微企業(yè)扶持政策、創(chuàng)業(yè)政策的組合拳。
創(chuàng)新政策是政府對創(chuàng)新鏈條各環(huán)節(jié)活動采取的激勵措施。2015年完成的全國企業(yè)創(chuàng)新調查，對提高我國創(chuàng)新政策的科學性和準確性提供了有價值的一手資料。從調查結果看，創(chuàng)新政策具有一定的“歧視性”，對不同規(guī)模企業(yè)、不同產業(yè)和區(qū)域有不同效果。這種效果差異主要源于不同企業(yè)、產業(yè)和區(qū)域創(chuàng)新的特點，以及企業(yè)政策享受成本的高低。
創(chuàng)新政策效果較好但問題仍多
企業(yè)對政策效果的總體評價較為積極
本次創(chuàng)新調查了解了近65萬家企業(yè)對9項創(chuàng)新政策的評價。其中7項政策得到半數以上的企業(yè)認同，分別是知識產權保護相關政策、吸引和培養(yǎng)人才相關政策、金融支持相關政策、產業(yè)扶持相關政策、研發(fā)費用加計扣除優(yōu)惠政策、高新技術企業(yè)所得稅減免政策以及專用儀器設備加速折舊政策。
絕大多數政策仍未發(fā)揮出應有效果。所有9項政策的效果，獲得企業(yè)給予“高”評價的，都不超過17%；企業(yè)給予“無”效果評價的，都在31%以上。以研發(fā)費用加計扣除這一典型政策為例，認為該政策對創(chuàng)新影響程度高的企業(yè)還不到15%，近8%的企業(yè)認為政策影響低，還有41%的企業(yè)認為該政策對企業(yè)創(chuàng)新無作用。
針對科研儀器購買和技術轉讓的優(yōu)惠政策效果不理想。分別有60%和52%的企業(yè)認為，科技開發(fā)用品免征進口稅收政策和企業(yè)研發(fā)活動專用儀器設備加速折舊政策對企業(yè)創(chuàng)新影響程度不高。高達56%的企業(yè)家認為技術轉讓和技術開發(fā)收入免征增值稅和所得稅政策影響不大。
政策門檻高，知曉度低，手續(xù)繁雜是效果不明顯的主要原因
在所有原因中，政策門檻高和知曉度低合計占到了75%以上。
“企業(yè)不具備享受政策的資格”是影響政策效果最主要因素。約77%的企業(yè)家認為“不具備政策資格”是影響政策效果的主要原因。政策門檻最高的是高新技術企業(yè)所得稅政策；政策門檻最低的是人才政策。值得關注的是，企業(yè)規(guī)模越小，高門檻的排斥作用越明顯。小企業(yè)受政策門檻影響最大。小企業(yè)不具備政策資格的比例比大企業(yè)高了近11個百分點。
政策知曉度低是第二大影響因素。即使像研發(fā)費用加計扣除這種知名度高的政策，仍有近13%的企業(yè)不知道。同樣，規(guī)模越小的企業(yè)，不知曉政策的比例越高。從區(qū)域角度看，政策知曉度依照東、中、東北、西部地區(qū)的順序遞減。越是欠發(fā)達地區(qū)，政策知曉度越低。
享受政策的申請手續(xù)繁雜是創(chuàng)新政策效果不明顯的第三大原因。與前兩個因素相反，規(guī)模越大的企業(yè)，對手續(xù)繁雜的抱怨比例越高。小企業(yè)對手續(xù)繁雜的抱怨反而最低。這可能與大中企業(yè)能較多享受到政策，因而在申請中遇到問題更多有關。
地方政府政策落實能力差異較大
政策宣傳、執(zhí)行力度和辦理程序反映了地方政府服務企業(yè)和落實政策的能力。相對而言，東部地區(qū)企業(yè)對政策高門檻的意見比其他地區(qū)更大，而對政策宣傳、執(zhí)行力度和辦理手續(xù)的意見較其他地區(qū)低。中西部地區(qū)的企業(yè)對政策宣傳、執(zhí)行力度和辦理手續(xù)的意見高于其他地區(qū)，西部地區(qū)問題尤為突出。東北地區(qū)企業(yè)反映政策吸引力不足的比例高于其他地區(qū)，對地方政府政策落實的意見較中西部地區(qū)低?？梢?，中西部地區(qū)政府在提高創(chuàng)新政策效果方面要有大作為。
創(chuàng)新政策的特點決定了惠及范圍的有限性
調查表明，小企業(yè)和欠發(fā)達地區(qū)是創(chuàng)新政策的軟肋。除了政策設計不合理、政策傳導渠道不暢等原因外，也與創(chuàng)新政策的目標和功能有關。由于創(chuàng)新政策以激勵創(chuàng)新為目標，其效果必然受到創(chuàng)新企業(yè)數量和創(chuàng)新強度的影響?，F(xiàn)階段我國企業(yè)創(chuàng)新不活躍的特點大大限制了創(chuàng)新政策的影響范圍。以激勵創(chuàng)新為目的的政策，卻又受到創(chuàng)新不足的制約，這是我國創(chuàng)新政策面臨的兩難境地。
研發(fā)活躍的企業(yè)和行業(yè)受創(chuàng)新政策影響大
調查證實，創(chuàng)新政策對研發(fā)活動相對密集的行業(yè)有更積極的影響。如，相對于建筑業(yè)等低技術行業(yè)而言，研發(fā)費用加計扣除、高新企業(yè)所得稅和知識產權保護政策對信息技術服務業(yè)、科學研究和技術服務業(yè)，乃至制造業(yè)的影響更大。調查還發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)新政策的作用是降低企業(yè)的創(chuàng)新成本，但無法激勵不想創(chuàng)新的企業(yè)去創(chuàng)新。正如受調查企業(yè)家認為的，決定企業(yè)創(chuàng)新動力的根本因素來自企業(yè)自身。
創(chuàng)新政策只能影響到少數企業(yè)
盡管我國企業(yè)創(chuàng)新意愿增強，但創(chuàng)新者仍是少數，多數企業(yè)缺乏創(chuàng)新意愿。只有40%的受調查企業(yè)開展了創(chuàng)新活動，制造業(yè)企業(yè)創(chuàng)新比例較高，也僅占48%。有創(chuàng)新活動的企業(yè)少，政策影響面自然就小，能從創(chuàng)新政策中獲益的只是少數企業(yè)。
創(chuàng)新政策有利于規(guī)模大的企業(yè)
受調查的9類創(chuàng)新政策對企業(yè)創(chuàng)新的影響程度，呈現(xiàn)出隨著企業(yè)規(guī)模的擴大而影響度提高的趨勢。除了政策門檻高以外，小企業(yè)創(chuàng)新活躍度低是重要影響因素。小企業(yè)本應是創(chuàng)新的源泉。但從調查結果看，雖然在創(chuàng)新企業(yè)的數量上小企業(yè)居多，但小企業(yè)的創(chuàng)新活躍度，即有創(chuàng)新活動的企業(yè)比例卻最低。創(chuàng)新活躍度呈現(xiàn)出隨企業(yè)規(guī)模的減小而遞減的局面，中小企業(yè)創(chuàng)新動力明顯低于大企業(yè)。企業(yè)對人才的重視程度也是如此，企業(yè)規(guī)模越小，企業(yè)家對創(chuàng)新和人才的重視程度越低。
因此，小企業(yè)對創(chuàng)新和人才的重要性認識不足，客觀上就形成了創(chuàng)新政策對大企業(yè)群體更有利的局面。當然，由于小企業(yè)數量眾多，從創(chuàng)新政策中獲益的小企業(yè)數量仍高于大企業(yè)。
不同行業(yè)對創(chuàng)新政策的敏感度差異較大
對制造業(yè)來說，影響大的政策由高到低依次為知識產權保護政策、人才政策、優(yōu)先產業(yè)和金融支持政策、研發(fā)費用加計扣除政策、高新企業(yè)所得稅和儀器設備加速折舊政策。技術轉讓和免征進口稅政策的重要性相對較低。
以制造業(yè)、信息技術服務業(yè)和科學研究服務業(yè)為例。對信息技術服務業(yè)來說，影響大的政策由高到低依次是知識產權保護、人才政策，高新企業(yè)所得稅、研發(fā)費用加計扣除、優(yōu)先產業(yè)政策，技術轉讓、金融支持和儀器加速折舊政策。免征科研儀器進口稅影響最小。
對科學研究服務業(yè)來說，知識產權保護和人才政策、優(yōu)先產業(yè)政策、研發(fā)費用加計扣除政策、金融支持和高新企業(yè)所得稅政策更為重要。儀器設備、技術轉讓和免征進口稅政策重要性不高。
可見，除了知識產權保護和人才政策外，多數政策對不同行業(yè)的重要程度不同。這主要由行業(yè)創(chuàng)新活動的特點決定。
欠發(fā)達地區(qū)企業(yè)對創(chuàng)新政策更敏感
區(qū)域創(chuàng)新活躍度與企業(yè)對政策的評價并不一致。一方面，越發(fā)達的地區(qū)，企業(yè)創(chuàng)新動力越強，創(chuàng)新活躍度越高。另一方面，東北和中西部地區(qū)企業(yè)對優(yōu)惠政策的需求卻高于東部。如，在影響創(chuàng)新成功的9個因素中，東北地區(qū)企業(yè)將優(yōu)惠政策作為第7位，而東部地區(qū)只將其列為最后一位。這可能由于欠發(fā)達地區(qū)的企業(yè)創(chuàng)新投入能力較低，更依賴于優(yōu)惠政策支持；也可能說明欠發(fā)達地區(qū)的創(chuàng)新環(huán)境不佳，需要政府在營造環(huán)境方面發(fā)揮更大作用。
優(yōu)惠政策并非影響企業(yè)創(chuàng)新成功的主要因素
多數企業(yè)家認為，在所有影響創(chuàng)新成功的因素中，企業(yè)內因比外因更重要。人才、員工認同、內部激勵機制、企業(yè)技術戰(zhàn)略和計劃等企業(yè)內部因素對創(chuàng)新起著決定性作用。優(yōu)惠政策對創(chuàng)新成功的影響只排在倒數第二位?？梢?，企業(yè)創(chuàng)新成功與否主要由企業(yè)自身因素決定，優(yōu)惠政策只能起到輔助作用。
創(chuàng)新政策應響應企業(yè)創(chuàng)新的三大需求
“以人為本”的政策能夠促進企業(yè)創(chuàng)新。在促進創(chuàng)新成功的諸多因素中，企業(yè)將“人”的因素（如人才、企業(yè)家精神、員工認同感和激勵機制）放在首位。因此，相關改革和政策要有利于企業(yè)人才的供給、培訓、流動和獎勵，避免給企業(yè)吸引、使用和激勵人才設置政策障礙。
創(chuàng)新資金短缺問題亟待解決。在妨礙企業(yè)創(chuàng)新成功的諸多因素中，創(chuàng)新成本過高、銀行貸款、內部資金和風險投資不足等資金短缺因素是主要障礙之一。創(chuàng)新政策如何準確有效地解決企業(yè)融資難問題是助推企業(yè)創(chuàng)新的重要著力點。
讓創(chuàng)新者獲利的市場環(huán)境是激勵創(chuàng)新的根本。創(chuàng)新對企業(yè)利潤改善效果不大是企業(yè)缺乏創(chuàng)新動力的重要原因。此次調查的37.8萬家規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)2013-2014年的總體平均利潤率為6.22%，而有創(chuàng)新活動的工業(yè)企業(yè)平均利潤率也只有6.28%。創(chuàng)新企業(yè)并沒有比不創(chuàng)新的企業(yè)利潤高出多少，這也是企業(yè)缺乏創(chuàng)新動力的主要原因。
促進企業(yè)創(chuàng)新的建議
加快市場經濟體制改革是激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新動力的根本
市場是驅動企業(yè)創(chuàng)新的根本動力。讓更多企業(yè)有動力去創(chuàng)新，讓想創(chuàng)新的企業(yè)有能力去創(chuàng)新，讓創(chuàng)新的企業(yè)獲得更高回報，是改革促創(chuàng)新的主要任務。應加快推進市場經濟體制改革，建設公平競爭的市場環(huán)境，加強知識產權保護，發(fā)揮市場引導企業(yè)創(chuàng)新的決定性作用，驅動更多企業(yè)走上創(chuàng)新發(fā)展之路。
創(chuàng)新政策以“開源”“節(jié)流”“疏通”為重點
一是著力完善政府采購和首臺套重大技術裝備等需求鼓勵政策，真正發(fā)揮政策效力。二是進一步減輕企業(yè)稅費負擔，增強企業(yè)創(chuàng)新投入能力，降低企業(yè)的創(chuàng)新成本。三是加快多層次資本市場建設，打通企業(yè)融資渠道，從而為企業(yè)創(chuàng)新提供更多機會。
合理設計政策門檻，讓政策惠及更多創(chuàng)新企業(yè)
創(chuàng)新政策應針對研究開發(fā)和技術轉移等特定的創(chuàng)新活動。原則上，應避免對企業(yè)規(guī)模、盈利情況、創(chuàng)新投入規(guī)模等設置門檻，避免對創(chuàng)新型中小企業(yè)的政策歧視，從而提高創(chuàng)新資源配置的公平性。對知識產權、人才、金融支持、研發(fā)加計扣除等企業(yè)評價高的政策，進一步增強政策針對性。對科技開發(fā)用品免征進口稅、儀器加速折舊和技術轉讓政策等企業(yè)評價低的政策要進行重大調整。
地方政府政策落實是提高創(chuàng)新政策效果的重要保障
地方政府在落實政策和服務企業(yè)方面發(fā)揮著主要作用。應簡化優(yōu)惠政策的審批和辦理程序，采取多種方式加大政策宣傳和落實力度，降低企業(yè)享受優(yōu)惠政策的綜合成本。中西部地區(qū)尤其是西部地區(qū)，要重點加強政策落實和政府服務企業(yè)的能力。
以創(chuàng)新政策支持欠發(fā)達地區(qū)創(chuàng)新和轉型
針對東北老工業(yè)基地等欠發(fā)達地區(qū)創(chuàng)新活動對優(yōu)惠政策較為敏感的特點，在區(qū)域創(chuàng)新試點和區(qū)域性資本市場建設等方面，對欠發(fā)達地區(qū)提升創(chuàng)新環(huán)境予以重點支持。
形成創(chuàng)新政策、小企業(yè)扶持政策和創(chuàng)業(yè)政策組合拳
創(chuàng)新政策、小企業(yè)扶持政策和創(chuàng)業(yè)政策具有不同的目標和功能，各有側重。創(chuàng)新政策只針對創(chuàng)新活動，不針對特定企業(yè)群體；小企業(yè)扶持政策則針對企業(yè)中的弱勢群體，以支持小企業(yè)成長和促進競爭為目標；創(chuàng)業(yè)政策則以支持創(chuàng)業(yè)，彌補市場不足，活躍經濟為目的。單一政策難以實現(xiàn)多重目標，要加強對小微企業(yè)和初創(chuàng)企業(yè)的創(chuàng)新活動的支持，需要創(chuàng)新政策、小企業(yè)政策和創(chuàng)業(yè)政策相互配合，共同發(fā)力。
【本文作者為國務院發(fā)展研究中心技術經濟研究部副部長、研究員 馬名杰】
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