孫志燕：技術(shù)進步對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局影響深遠(yuǎn)
2019-04-12 11:54:03
來源：經(jīng)濟日報
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孫志燕
國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部第二研究室副主任、研究員
以信息技術(shù)為核心的新一輪科技革命已成為重塑區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局的重要力量，勞動力、資本、技術(shù)等不同要素的跨區(qū)域流動方式和空間集聚形態(tài)已發(fā)生了根本性變化。
以信息技術(shù)為核心的新一輪科技革命已成為重塑區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局的重要力量。
通過分析制造業(yè)、中高端服務(wù)業(yè)、傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)等典型行業(yè)的空間布局和區(qū)位選擇的相關(guān)性，我們可以對技術(shù)進步對區(qū)域經(jīng)濟的影響形成一系列有價值的判斷。比如，
地區(qū)之間傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)分工將被基于供應(yīng)鏈的功能分工所替代；
產(chǎn)業(yè)空間布局非連續(xù)、非連片的特征趨于明顯；
傳統(tǒng)基于“核心——腹地”的空間發(fā)展格局正在改變；
城市體系結(jié)構(gòu)將由規(guī)模層級向功能層級演變；等等。
技術(shù)進步對我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局的影響，使部分政策工具在新的技術(shù)條件下難以有效發(fā)揮作用，就這一情況進行總體評估，可為在新的技術(shù)條件下更有效地解決區(qū)域發(fā)展問題、進一步提高區(qū)域政策的有效性等，提供參考和依據(jù)。
不同行業(yè)的空間布局變化趨勢值得關(guān)注
以信息通信、云計算、智能制造、現(xiàn)代交通等為主要內(nèi)容的新一輪科技革命，對資本、人口、知識等經(jīng)濟要素的跨區(qū)域流動、空間組織模式以及集聚形態(tài)都產(chǎn)生了重要影響，技術(shù)進步已成為當(dāng)前重塑區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局的重要動力。
為更好觀察技術(shù)進步對不同行業(yè)空間布局的影響，以我國地級以及地級以上城市為主要的空間單元，以分行業(yè)城鎮(zhèn)單位就業(yè)的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，我們重點選取技術(shù)密集型或者受新技術(shù)影響相對顯著的行業(yè)進行分析。其中，制造業(yè)、中高端服務(wù)業(yè)、傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)等不同行業(yè)的空間布局變化趨勢值得關(guān)注。
制造業(yè)向大都市周邊地區(qū)集聚的趨勢更加突出，區(qū)域性集聚增強。隨著物聯(lián)網(wǎng)、智能制造、遠(yuǎn)程控制等技術(shù)在制造業(yè)中的應(yīng)用推廣，制造業(yè)的要素投入組合以及生產(chǎn)方式都出現(xiàn)了重要變化，區(qū)域布局特征也隨之改變。
東部地區(qū)仍是制造業(yè)的主要集聚區(qū)，大都市制造業(yè)所占比重均明顯下降，與其相鄰的周邊地區(qū)正成為制造業(yè)新的集聚區(qū)域；
中部和東北地區(qū)的變化趨勢相近，制造業(yè)向區(qū)域內(nèi)省會城市或者規(guī)模較大的中心城市集聚的趨勢較為顯著；
西部地區(qū)的變化最為突出，制造業(yè)就業(yè)的空間集中度明顯提升。
之所以出現(xiàn)這一態(tài)勢，一個重要原因就是在新的技術(shù)條件下，制造業(yè)尤其是技術(shù)密集型的中高端制造業(yè)對地理實體空間的需求規(guī)模降低，加上新技術(shù)對勞動力的替代和行業(yè)生產(chǎn)率的提高也在很大程度上緩解了土地、勞動力等要素成本上升的壓力，空間集聚成本下降。
中高端服務(wù)業(yè)空間集聚進一步增強，優(yōu)勢地區(qū)的循環(huán)累積效應(yīng)突出。這一行業(yè)中，較為突出的是信息傳輸、計算機服務(wù)和軟件業(yè)，其就業(yè)空間集中度大幅提升，北京、上海等優(yōu)勢地區(qū)空間循環(huán)累積效應(yīng)依然突出，成都、重慶是西部地區(qū)中高端服務(wù)業(yè)集聚的中心。
這一變化趨勢除了與技術(shù)進步導(dǎo)致的集聚成本降低有關(guān)，還因為信息技術(shù)的發(fā)展使專業(yè)化服務(wù)或產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)化、模塊化程度提升，同時可移動性顯著增強，服務(wù)產(chǎn)品的供給與管理也可依靠互聯(lián)網(wǎng)、視頻、遠(yuǎn)程監(jiān)測等技術(shù)在不同空間實現(xiàn)。這些服務(wù)業(yè)的技術(shù)門檻相對較高，對從業(yè)者的技能水平、地域的公共服務(wù)質(zhì)量等要求較高，因此先發(fā)地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢進一步增強，虹吸效應(yīng)可能進一步強化。
金融與交通運輸服務(wù)業(yè)在空間上表現(xiàn)出相對明顯的離散趨勢，網(wǎng)絡(luò)一體化布局的特征顯著。金融、交通運輸業(yè)在空間上的分布與其他行業(yè)有所不同。盡管北京、上海等超大規(guī)模城市仍保持較高的比重，但其他地區(qū)的增長已明顯加快。兩個行業(yè)向更低規(guī)模等級城市延伸布局的趨勢增強，一定程度上也反映出行業(yè)內(nèi)部功能分工的深化，一些技術(shù)水平相對較低的環(huán)節(jié)正由成本較高的大都市地區(qū)向低成本地區(qū)轉(zhuǎn)移。
技術(shù)進步對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響
新一輪科技革命對區(qū)域經(jīng)濟產(chǎn)生影響主要通過兩種路徑：一是技術(shù)替代與空間壓縮效應(yīng)，即通過對勞動力的替代或者減少經(jīng)濟活動對地理實體空間的邊際需求規(guī)模，進一步擴大經(jīng)濟活動的空間集聚規(guī)模效應(yīng)，進而影響經(jīng)濟活動的空間布局；二是新技術(shù)創(chuàng)造的虛擬互聯(lián)空間重塑地區(qū)間的關(guān)系，即通過互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、云計算等技術(shù)在不同地區(qū)之間建立新的空間聯(lián)系路徑，實現(xiàn)生產(chǎn)、交易、管理、控制等供應(yīng)鏈不同功能在不同空間實時、便捷地連接，從根本上改變要素流動與空間配置的路徑，在地區(qū)間建立起一種基于全供應(yīng)鏈的新型功能分工聯(lián)系。
這一深遠(yuǎn)影響具體體現(xiàn)在以下三個方面：
第一，基于供應(yīng)鏈的功能分工成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局重構(gòu)的重要動力。在新一代技術(shù)的推動下，我國不同行業(yè)空間布局最明顯的變化趨勢就是不同功能在空間上的分離，即基于供應(yīng)鏈不同環(huán)節(jié)的功能，依托新技術(shù)沿著不同的空間區(qū)位向最具優(yōu)勢的地區(qū)集聚。地區(qū)之間傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)分工被功能分工所代替，形成了更多類型的功能區(qū)域。
由于中高端服務(wù)業(yè)空間上的集聚成為推動和決定地區(qū)功能分工的主導(dǎo)力量，受此影響，規(guī)模越大的城市其功能就越多元化，而規(guī)模越小的城市其功能就越傾向于專業(yè)化。
第二，產(chǎn)業(yè)空間布局非連續(xù)、非連片的特征趨于顯著。分析京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域性中心城市與周邊城市的相關(guān)性可以發(fā)現(xiàn)，制造業(yè)的集聚與科研技術(shù)、金融保險、信息傳輸?shù)戎懈叨朔?wù)業(yè)的相關(guān)性日益下降，科研技術(shù)服務(wù)業(yè)與住宿餐飲等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)的相關(guān)性也在下降，中心城市與地理臨近地區(qū)的相關(guān)性也出現(xiàn)了不同程度的下降。
不同行業(yè)區(qū)位相關(guān)性的變化反映出在新的技術(shù)條件下，產(chǎn)業(yè)空間布局的非連續(xù)、非連片的特征更加突出，意味著區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局將由傳統(tǒng)意義上的產(chǎn)業(yè)集群向非連續(xù)、多中心、分散式的網(wǎng)絡(luò)化布局演變。
第三，區(qū)域一體化程度進一步提高。無論是產(chǎn)業(yè)間還是同一產(chǎn)業(yè)的內(nèi)部，都已出現(xiàn)了較為明顯的功能分離趨勢，即按照制造、消費、分銷、研發(fā)等不同功能在不同空間集聚，以此獲取最優(yōu)的成本收益。
與此同時，新的技術(shù)還將進一步推動不同功能在不同空間上的疊加、整合、重組，以實現(xiàn)更大規(guī)模的分工與集聚效應(yīng)。在此趨勢的推動下，傳統(tǒng)上依據(jù)規(guī)模層級而形成的城市體系將隨著地區(qū)的功能重組而逐漸演變成以“功能層級”為主體的體系結(jié)構(gòu)，隨著功能網(wǎng)絡(luò)的拓展而不斷延伸，區(qū)域一體化的程度亦隨之提高。
構(gòu)建與技術(shù)進步相匹配的政策體系
新一代技術(shù)進步對區(qū)域經(jīng)濟的影響是多層次、系統(tǒng)性的，既有利于改進資源要素的空間配置效率，也蘊藏著不同的風(fēng)險。這就需要更深入地理解和把握新技術(shù)對區(qū)域經(jīng)濟產(chǎn)生影響的內(nèi)在機制和政策需求，構(gòu)建與技術(shù)進步相匹配的區(qū)域政策體系，更加有效地發(fā)揮技術(shù)進步推動區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的作用。
一是實施地區(qū)導(dǎo)向型的區(qū)域政策，為不同地區(qū)創(chuàng)造與新一代技術(shù)相匹配的發(fā)展條件。針對不同地區(qū)，制定實施更強調(diào)地區(qū)差異性、特殊性的地區(qū)導(dǎo)向型政策，引導(dǎo)不同類型的資源要素能夠配置到最具比較優(yōu)勢和規(guī)模經(jīng)濟的地區(qū)，為不同類型、不同發(fā)展水平的地區(qū)創(chuàng)造更平等的發(fā)展機會和更適宜的發(fā)展條件。
同時也要關(guān)注到，先發(fā)地區(qū)的虹吸效應(yīng)可能隨著新的技術(shù)進步而進一步增強，需在國家層面通過具有差異性、導(dǎo)向性的政策供給，改變不同地區(qū)集聚要素的條件，使各類地區(qū)都能利用技術(shù)進步推動本地區(qū)發(fā)展。比如，針對不同地區(qū)的發(fā)展需求實施不同的人才政策、發(fā)展與新技術(shù)相匹配的勞動力技能培訓(xùn)、做好公共服務(wù)設(shè)施資源傾斜性布局等。
二是加快完善相關(guān)的財稅政策和利益平衡機制，積極有效應(yīng)對地區(qū)功能分工深化的態(tài)勢。應(yīng)該看到，功能分工深化的過程也是利益再調(diào)整的過程，可能為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展帶來新的問題。解決這些問題，需要加快建立與地區(qū)功能分工相適應(yīng)的財稅政策和利益平衡機制。比如，加快完善以住房或常住人口為基礎(chǔ)的地方稅體系；適度提高中央對不同地區(qū)財政能力的統(tǒng)籌平衡能力；在區(qū)域?qū)用娼⒁詤^(qū)域性“資金池”和地區(qū)間橫向財政轉(zhuǎn)移支付為主體的利益平衡機制；等等。
三是適應(yīng)新技術(shù)條件下要素流動的趨勢，推動區(qū)域政策工具的系統(tǒng)性。從產(chǎn)業(yè)布局上已經(jīng)出現(xiàn)的變化，我們可以初步判斷，在新的技術(shù)條件下，中低技能水平的勞動力受技術(shù)進步替代效應(yīng)和中高端產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)生活成本上升等因素的影響，跨區(qū)域流動將減緩；在低成本、市場短期利益的驅(qū)動下，資本的網(wǎng)絡(luò)化布局會加速；技術(shù)、知識要素的擴散更依賴于虛擬空間內(nèi)的功能聯(lián)系。
應(yīng)該看到，不同要素的流動趨勢是相互關(guān)聯(lián)而非獨立的，對此需要以區(qū)域整體和系統(tǒng)性的思路來構(gòu)建與之相適應(yīng)的政策工具組合。比如，將不同政策工具的空間單元逐步由行政區(qū)向功能區(qū)轉(zhuǎn)化；建立更加一體化的空間規(guī)劃體系，加大對不同地區(qū)發(fā)展路徑和功能定位的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度；在不同地區(qū)之間建立更加有效的輻射與承接通道，引導(dǎo)資源要素多向流動；等等。
國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部第二研究室副主任、研究員
以信息技術(shù)為核心的新一輪科技革命已成為重塑區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局的重要力量，勞動力、資本、技術(shù)等不同要素的跨區(qū)域流動方式和空間集聚形態(tài)已發(fā)生了根本性變化。
以信息技術(shù)為核心的新一輪科技革命已成為重塑區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局的重要力量。
通過分析制造業(yè)、中高端服務(wù)業(yè)、傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)等典型行業(yè)的空間布局和區(qū)位選擇的相關(guān)性，我們可以對技術(shù)進步對區(qū)域經(jīng)濟的影響形成一系列有價值的判斷。比如，
地區(qū)之間傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)分工將被基于供應(yīng)鏈的功能分工所替代；
產(chǎn)業(yè)空間布局非連續(xù)、非連片的特征趨于明顯；
傳統(tǒng)基于“核心——腹地”的空間發(fā)展格局正在改變；
城市體系結(jié)構(gòu)將由規(guī)模層級向功能層級演變；等等。
技術(shù)進步對我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局的影響，使部分政策工具在新的技術(shù)條件下難以有效發(fā)揮作用，就這一情況進行總體評估，可為在新的技術(shù)條件下更有效地解決區(qū)域發(fā)展問題、進一步提高區(qū)域政策的有效性等，提供參考和依據(jù)。
不同行業(yè)的空間布局變化趨勢值得關(guān)注
以信息通信、云計算、智能制造、現(xiàn)代交通等為主要內(nèi)容的新一輪科技革命，對資本、人口、知識等經(jīng)濟要素的跨區(qū)域流動、空間組織模式以及集聚形態(tài)都產(chǎn)生了重要影響，技術(shù)進步已成為當(dāng)前重塑區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局的重要動力。
為更好觀察技術(shù)進步對不同行業(yè)空間布局的影響，以我國地級以及地級以上城市為主要的空間單元，以分行業(yè)城鎮(zhèn)單位就業(yè)的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，我們重點選取技術(shù)密集型或者受新技術(shù)影響相對顯著的行業(yè)進行分析。其中，制造業(yè)、中高端服務(wù)業(yè)、傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)等不同行業(yè)的空間布局變化趨勢值得關(guān)注。
制造業(yè)向大都市周邊地區(qū)集聚的趨勢更加突出，區(qū)域性集聚增強。隨著物聯(lián)網(wǎng)、智能制造、遠(yuǎn)程控制等技術(shù)在制造業(yè)中的應(yīng)用推廣，制造業(yè)的要素投入組合以及生產(chǎn)方式都出現(xiàn)了重要變化，區(qū)域布局特征也隨之改變。
東部地區(qū)仍是制造業(yè)的主要集聚區(qū)，大都市制造業(yè)所占比重均明顯下降，與其相鄰的周邊地區(qū)正成為制造業(yè)新的集聚區(qū)域；
中部和東北地區(qū)的變化趨勢相近，制造業(yè)向區(qū)域內(nèi)省會城市或者規(guī)模較大的中心城市集聚的趨勢較為顯著；
西部地區(qū)的變化最為突出，制造業(yè)就業(yè)的空間集中度明顯提升。
之所以出現(xiàn)這一態(tài)勢，一個重要原因就是在新的技術(shù)條件下，制造業(yè)尤其是技術(shù)密集型的中高端制造業(yè)對地理實體空間的需求規(guī)模降低，加上新技術(shù)對勞動力的替代和行業(yè)生產(chǎn)率的提高也在很大程度上緩解了土地、勞動力等要素成本上升的壓力，空間集聚成本下降。
中高端服務(wù)業(yè)空間集聚進一步增強，優(yōu)勢地區(qū)的循環(huán)累積效應(yīng)突出。這一行業(yè)中，較為突出的是信息傳輸、計算機服務(wù)和軟件業(yè)，其就業(yè)空間集中度大幅提升，北京、上海等優(yōu)勢地區(qū)空間循環(huán)累積效應(yīng)依然突出，成都、重慶是西部地區(qū)中高端服務(wù)業(yè)集聚的中心。
這一變化趨勢除了與技術(shù)進步導(dǎo)致的集聚成本降低有關(guān)，還因為信息技術(shù)的發(fā)展使專業(yè)化服務(wù)或產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)化、模塊化程度提升，同時可移動性顯著增強，服務(wù)產(chǎn)品的供給與管理也可依靠互聯(lián)網(wǎng)、視頻、遠(yuǎn)程監(jiān)測等技術(shù)在不同空間實現(xiàn)。這些服務(wù)業(yè)的技術(shù)門檻相對較高，對從業(yè)者的技能水平、地域的公共服務(wù)質(zhì)量等要求較高，因此先發(fā)地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢進一步增強，虹吸效應(yīng)可能進一步強化。
金融與交通運輸服務(wù)業(yè)在空間上表現(xiàn)出相對明顯的離散趨勢，網(wǎng)絡(luò)一體化布局的特征顯著。金融、交通運輸業(yè)在空間上的分布與其他行業(yè)有所不同。盡管北京、上海等超大規(guī)模城市仍保持較高的比重，但其他地區(qū)的增長已明顯加快。兩個行業(yè)向更低規(guī)模等級城市延伸布局的趨勢增強，一定程度上也反映出行業(yè)內(nèi)部功能分工的深化，一些技術(shù)水平相對較低的環(huán)節(jié)正由成本較高的大都市地區(qū)向低成本地區(qū)轉(zhuǎn)移。
技術(shù)進步對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響
新一輪科技革命對區(qū)域經(jīng)濟產(chǎn)生影響主要通過兩種路徑：一是技術(shù)替代與空間壓縮效應(yīng)，即通過對勞動力的替代或者減少經(jīng)濟活動對地理實體空間的邊際需求規(guī)模，進一步擴大經(jīng)濟活動的空間集聚規(guī)模效應(yīng)，進而影響經(jīng)濟活動的空間布局；二是新技術(shù)創(chuàng)造的虛擬互聯(lián)空間重塑地區(qū)間的關(guān)系，即通過互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、云計算等技術(shù)在不同地區(qū)之間建立新的空間聯(lián)系路徑，實現(xiàn)生產(chǎn)、交易、管理、控制等供應(yīng)鏈不同功能在不同空間實時、便捷地連接，從根本上改變要素流動與空間配置的路徑，在地區(qū)間建立起一種基于全供應(yīng)鏈的新型功能分工聯(lián)系。
這一深遠(yuǎn)影響具體體現(xiàn)在以下三個方面：
第一，基于供應(yīng)鏈的功能分工成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局重構(gòu)的重要動力。在新一代技術(shù)的推動下，我國不同行業(yè)空間布局最明顯的變化趨勢就是不同功能在空間上的分離，即基于供應(yīng)鏈不同環(huán)節(jié)的功能，依托新技術(shù)沿著不同的空間區(qū)位向最具優(yōu)勢的地區(qū)集聚。地區(qū)之間傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)分工被功能分工所代替，形成了更多類型的功能區(qū)域。
由于中高端服務(wù)業(yè)空間上的集聚成為推動和決定地區(qū)功能分工的主導(dǎo)力量，受此影響，規(guī)模越大的城市其功能就越多元化，而規(guī)模越小的城市其功能就越傾向于專業(yè)化。
第二，產(chǎn)業(yè)空間布局非連續(xù)、非連片的特征趨于顯著。分析京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域性中心城市與周邊城市的相關(guān)性可以發(fā)現(xiàn)，制造業(yè)的集聚與科研技術(shù)、金融保險、信息傳輸?shù)戎懈叨朔?wù)業(yè)的相關(guān)性日益下降，科研技術(shù)服務(wù)業(yè)與住宿餐飲等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)的相關(guān)性也在下降，中心城市與地理臨近地區(qū)的相關(guān)性也出現(xiàn)了不同程度的下降。
不同行業(yè)區(qū)位相關(guān)性的變化反映出在新的技術(shù)條件下，產(chǎn)業(yè)空間布局的非連續(xù)、非連片的特征更加突出，意味著區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局將由傳統(tǒng)意義上的產(chǎn)業(yè)集群向非連續(xù)、多中心、分散式的網(wǎng)絡(luò)化布局演變。
第三，區(qū)域一體化程度進一步提高。無論是產(chǎn)業(yè)間還是同一產(chǎn)業(yè)的內(nèi)部，都已出現(xiàn)了較為明顯的功能分離趨勢，即按照制造、消費、分銷、研發(fā)等不同功能在不同空間集聚，以此獲取最優(yōu)的成本收益。
與此同時，新的技術(shù)還將進一步推動不同功能在不同空間上的疊加、整合、重組，以實現(xiàn)更大規(guī)模的分工與集聚效應(yīng)。在此趨勢的推動下，傳統(tǒng)上依據(jù)規(guī)模層級而形成的城市體系將隨著地區(qū)的功能重組而逐漸演變成以“功能層級”為主體的體系結(jié)構(gòu)，隨著功能網(wǎng)絡(luò)的拓展而不斷延伸，區(qū)域一體化的程度亦隨之提高。
構(gòu)建與技術(shù)進步相匹配的政策體系
新一代技術(shù)進步對區(qū)域經(jīng)濟的影響是多層次、系統(tǒng)性的，既有利于改進資源要素的空間配置效率，也蘊藏著不同的風(fēng)險。這就需要更深入地理解和把握新技術(shù)對區(qū)域經(jīng)濟產(chǎn)生影響的內(nèi)在機制和政策需求，構(gòu)建與技術(shù)進步相匹配的區(qū)域政策體系，更加有效地發(fā)揮技術(shù)進步推動區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的作用。
一是實施地區(qū)導(dǎo)向型的區(qū)域政策，為不同地區(qū)創(chuàng)造與新一代技術(shù)相匹配的發(fā)展條件。針對不同地區(qū)，制定實施更強調(diào)地區(qū)差異性、特殊性的地區(qū)導(dǎo)向型政策，引導(dǎo)不同類型的資源要素能夠配置到最具比較優(yōu)勢和規(guī)模經(jīng)濟的地區(qū)，為不同類型、不同發(fā)展水平的地區(qū)創(chuàng)造更平等的發(fā)展機會和更適宜的發(fā)展條件。
同時也要關(guān)注到，先發(fā)地區(qū)的虹吸效應(yīng)可能隨著新的技術(shù)進步而進一步增強，需在國家層面通過具有差異性、導(dǎo)向性的政策供給，改變不同地區(qū)集聚要素的條件，使各類地區(qū)都能利用技術(shù)進步推動本地區(qū)發(fā)展。比如，針對不同地區(qū)的發(fā)展需求實施不同的人才政策、發(fā)展與新技術(shù)相匹配的勞動力技能培訓(xùn)、做好公共服務(wù)設(shè)施資源傾斜性布局等。
二是加快完善相關(guān)的財稅政策和利益平衡機制，積極有效應(yīng)對地區(qū)功能分工深化的態(tài)勢。應(yīng)該看到，功能分工深化的過程也是利益再調(diào)整的過程，可能為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展帶來新的問題。解決這些問題，需要加快建立與地區(qū)功能分工相適應(yīng)的財稅政策和利益平衡機制。比如，加快完善以住房或常住人口為基礎(chǔ)的地方稅體系；適度提高中央對不同地區(qū)財政能力的統(tǒng)籌平衡能力；在區(qū)域?qū)用娼⒁詤^(qū)域性“資金池”和地區(qū)間橫向財政轉(zhuǎn)移支付為主體的利益平衡機制；等等。
三是適應(yīng)新技術(shù)條件下要素流動的趨勢，推動區(qū)域政策工具的系統(tǒng)性。從產(chǎn)業(yè)布局上已經(jīng)出現(xiàn)的變化，我們可以初步判斷，在新的技術(shù)條件下，中低技能水平的勞動力受技術(shù)進步替代效應(yīng)和中高端產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)生活成本上升等因素的影響，跨區(qū)域流動將減緩；在低成本、市場短期利益的驅(qū)動下，資本的網(wǎng)絡(luò)化布局會加速；技術(shù)、知識要素的擴散更依賴于虛擬空間內(nèi)的功能聯(lián)系。
應(yīng)該看到，不同要素的流動趨勢是相互關(guān)聯(lián)而非獨立的，對此需要以區(qū)域整體和系統(tǒng)性的思路來構(gòu)建與之相適應(yīng)的政策工具組合。比如，將不同政策工具的空間單元逐步由行政區(qū)向功能區(qū)轉(zhuǎn)化；建立更加一體化的空間規(guī)劃體系，加大對不同地區(qū)發(fā)展路徑和功能定位的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度；在不同地區(qū)之間建立更加有效的輻射與承接通道，引導(dǎo)資源要素多向流動；等等。
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